謀劃近三年的油氣體制改革總體方案遲遲未能出臺(tái)，但國家發(fā)改委于1月19日公布的《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，透露出不少相關(guān)信息。兩份規(guī)劃均提出，“十三五”期間，將從油氣產(chǎn)業(yè)上中下游入手，進(jìn)一步打破行政壟斷，公開公平向符合條件的各類市場主體出讓相關(guān)礦業(yè)權(quán)，允許油氣企業(yè)之間以市場化方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)多元投資，進(jìn)一步完善油氣價(jià)格形成機(jī)制。

兩份規(guī)劃總結(jié)和分析了“十二五”期間中國油氣行業(yè)的發(fā)展形勢、當(dāng)前面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、“十三五”期間發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和規(guī)劃實(shí)施路徑等等。

規(guī)劃稱，“十二五”時(shí)期，中國油氣體制機(jī)制改革已取得階段性成果：常規(guī)油氣勘探開發(fā)體制改革率先在新疆啟動(dòng)試點(diǎn)，勘探開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域混合所有制試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，投資主體進(jìn)一步多元化；初步組建起行業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平開放開始實(shí)施；原油進(jìn)口權(quán)逐步放開，期貨市場建設(shè)加快推進(jìn)，成品油價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)一步完善；頁巖氣礦權(quán)以招標(biāo)方式對(duì)多種主體開放；天然氣價(jià)格改革步伐明顯加快，實(shí)現(xiàn)了存量氣與增量氣價(jià)格并軌，理順了非居民用氣價(jià)格等等。

但現(xiàn)存的諸多問題仍在制約油氣行業(yè)發(fā)展。比如，油氣領(lǐng)域勘探開發(fā)主體較少，區(qū)塊退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，競爭性不夠。加之不同地區(qū)地質(zhì)認(rèn)識(shí)和資源稟賦差異，各公司勘探主要集中在資源豐度高地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)勘探積極性不高，部分地區(qū)勘探投入不足。一些國內(nèi)企業(yè)通過“走出去”已獲得國外區(qū)塊，積累了技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，但國內(nèi)準(zhǔn)入仍存在諸多限制，制約了多元化資本投入。

相比之下，天然氣行業(yè)的體制機(jī)制制約和結(jié)構(gòu)性矛盾問題愈加突出。規(guī)劃提出，天然氣產(chǎn)業(yè)部分原有政策已不適應(yīng)新的發(fā)展形勢，儲(chǔ)氣能力嚴(yán)重滯后；勘探開發(fā)和管道輸送環(huán)節(jié)競爭不足，管道運(yùn)營不透明，難以實(shí)現(xiàn)第三方市場主體公平接入；行業(yè)行政壟斷和區(qū)域分割比較嚴(yán)重，輸配環(huán)節(jié)過多，費(fèi)用過高；進(jìn)口高價(jià)合同氣難以消納，企業(yè)背負(fù)經(jīng)營壓力等等。

值得注意的是，天然氣“十三五”規(guī)劃提出，到2020年，天然氣占一次能源消費(fèi)比例達(dá)8.3%-10%。這一目標(biāo)范圍比此前已公布的能源規(guī)劃中劃定的數(shù)字更具彈性，比如1月17日國家發(fā)改委和國家能源局印發(fā)的《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，“十三五”期間，天然氣消費(fèi)比重力爭達(dá)到10%。

“說明主管部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到當(dāng)前天然氣發(fā)展所面臨的一些困境，也認(rèn)為大幅增加天然氣消費(fèi)量難度較大，按照原有發(fā)展模式顯然無法實(shí)現(xiàn)之前的目標(biāo)，所以，未來提高天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例存在較大不確定性，需各方強(qiáng)有力的協(xié)同，并研究制定大力鼓勵(lì)天然氣利用的支持政策。”國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測中心調(diào)研員劉滿平分析稱。

規(guī)劃提出，要解決現(xiàn)存問題，達(dá)成“十三五”發(fā)展目標(biāo)，必須全面深化油氣體制改革：

在上游勘探開采環(huán)節(jié)，石油和天然氣規(guī)劃均提出，實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，公開公平向符合條件的各類市場主體出讓相關(guān)礦業(yè)權(quán)，允許油氣企業(yè)之間以市場化方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。

此外，持續(xù)推進(jìn)新疆油氣勘查開采改革試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度并加快向全國推廣。總結(jié)和發(fā)展新疆、川渝、鄂爾多斯盆地等地區(qū)常規(guī)油氣、頁巖氣、致密氣勘探開發(fā)企地合作、合資混改、引入競爭等創(chuàng)新模式。

具體到天然氣行業(yè)，規(guī)劃稱，要支持有條件的省(區(qū)、市)開展天然氣體制改革綜合試點(diǎn)或?qū)ｍ?xiàng)試點(diǎn)；推動(dòng)天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸和銷售分離，大力推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場主體開放。此外，放開非居民用氣價(jià)格，進(jìn)一步完善居民用氣定價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)天然氣管輸價(jià)格和成本監(jiān)審，有效降低輸配氣成本，擴(kuò)大天然氣利用規(guī)模。建立完善上中下游天然氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大天然氣下游市場的開發(fā)培育力度，供氣企業(yè)合理承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，形成終端市場的競爭環(huán)境。

兩個(gè)規(guī)劃還提出理順資源開發(fā)稅費(fèi)關(guān)系：在統(tǒng)籌研究相關(guān)稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度，實(shí)施好資源稅政策，合理確定負(fù)擔(dān)水平。同時(shí)，探索管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營惠及地方機(jī)制，鼓勵(lì)地方和企業(yè)加大對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度等等。