（聯(lián)合論壇·北京）一、當(dāng)前的就業(yè)形勢(shì)和需要解決的特殊困難
　　中國的改革開放，意味著中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的軌道。如果說中國的商品或產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)展已經(jīng)較快地適應(yīng)新的市場(chǎng)化的發(fā)展模式，那么，包括勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和管理在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素市場(chǎng)的發(fā)展，在整體上，仍然處于艱難的如何適應(yīng)新的發(fā)展軌道的轉(zhuǎn)型時(shí)期。在這個(gè)復(fù)雜的背景下，中國的就業(yè)體制和就業(yè)機(jī)制也是處于變革的困難然而卻是關(guān)鍵的時(shí)期。一方面，在改革開放程度上中國的就業(yè)取得了前所未有的進(jìn)步，基本上擺脫了過去的城鄉(xiāng)就業(yè)完全分割、城市就業(yè)統(tǒng)包統(tǒng)配、鄉(xiāng)村就業(yè)自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的局面，出現(xiàn)了發(fā)展中國家進(jìn)入工業(yè)化時(shí)期所共同具有的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)、不發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)、勞動(dòng)力要素的使用效率日益提高、各個(gè)類型的勞動(dòng)力收入水平在各個(gè)層次上逐步趨于全國統(tǒng)一的新局面。另一方面，中國的就業(yè)受制于各種因素而尚未能夠順利轉(zhuǎn)軌，出現(xiàn)了一般發(fā)展中國家在工業(yè)化時(shí)期不常見的高水平失業(yè)和就業(yè)不足并存的現(xiàn)象。
　　這些制約就業(yè)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制同步擴(kuò)展的因素，包括觀念因素，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期形成的政府過多干預(yù)觀念、官本位和正規(guī)編制觀念、就業(yè)身份貴賤分層而非相互尊重的觀念、依賴國家和社會(huì)分派工作的觀念等等（反觀那些沒有或者很少有這些觀念影響的發(fā)展中國家，就業(yè)問題的解決就相對(duì)容易得多）；還有體制因素，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的工商行政審批制、只顧安全不顧效益的國有資產(chǎn)管理體制、建設(shè)項(xiàng)目的層層申報(bào)制和名不副實(shí)的項(xiàng)目招投標(biāo)制、政府行政執(zhí)法部門以權(quán)力創(chuàng)收和靠權(quán)力收入維持的體制、由于受到過度的政府控制使得企業(yè)直接和間接融資體制難以正常發(fā)育和起作用、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的重城市輕農(nóng)村和重高等輕基礎(chǔ)的教育體制、國際勞務(wù)輸出和工程承包中的低效率行政管理體制等等；還有外部不利因素，如當(dāng)年許多發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期的總需求上所主要依靠的世界經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)和好出口形勢(shì)的缺乏、世界恐怖主義的興起和其他原因造成的發(fā)達(dá)國家越來越嚴(yán)格地控制人口和勞動(dòng)力流動(dòng)以及控制國際移民的政策、中國加入WTO的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家身份的15年過渡期及其造成的中國在世界貿(mào)易反傾銷過程中的不利地位等等；還需要指出的，是源于新型工業(yè)化的另一類不利因素。其中例如，強(qiáng)調(diào)環(huán)境的保護(hù)和改善，就不能像搞舊的工業(yè)化的發(fā)展中國家那樣，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型而環(huán)保影響不好的“五小工業(yè)”；面對(duì)信息技術(shù)等高科技的競(jìng)爭(zhēng)，就不能在工業(yè)化過程中像原來的工業(yè)化那樣大規(guī)模地利用具有傳統(tǒng)和簡(jiǎn)單技能的勞動(dòng)力；為了降低資源消耗和提高經(jīng)濟(jì)效益，就不能像原來那樣大規(guī)模發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益不太高而耗費(fèi)資源量大的小型企業(yè)。
　　當(dāng)然，正如我們說到改革開放以來所取得的成就那樣，在觀念、體制、國際和新型工業(yè)化方面，并不完全是不利因素。例如中國人傳統(tǒng)的家庭創(chuàng)業(yè)觀念、外出經(jīng)商和闖事業(yè)觀念、爭(zhēng)取社會(huì)公平和正義觀念、以及認(rèn)同中華民族復(fù)興的觀念等等，還有新興的政府實(shí)行行政透明化、公正執(zhí)法和公開司法、收支兩條線和一站式政府服務(wù)等等體制，還有中國加入世貿(mào)組織后國內(nèi)制造業(yè)的加快發(fā)展和勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口的大量增長(zhǎng)，以及新型工業(yè)化中的社會(huì)注重人性化發(fā)展和企業(yè)注重現(xiàn)代人力資源管理和人力資源的充分利用等等因素，都是有利于促進(jìn)中國就業(yè)轉(zhuǎn)型的積極因素。不過，從總體上看，這些方面中的不利因素或消極因素在目前仍然太強(qiáng)，不僅限制了有利因素充分發(fā)揮其積極促進(jìn)作用，來造就一種新的就業(yè)體制和機(jī)制，而且造成中國整體上的就業(yè)局面仍然維持在未轉(zhuǎn)型的狀態(tài)。
　　中國就業(yè)滯后于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化而具有的未轉(zhuǎn)型狀態(tài)，主要表現(xiàn)在以下方面。一是，盡管以國內(nèi)生產(chǎn)總值衡量的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化程度很高，2001年的第二、三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)達(dá)到51.1％和33.6％，二者之和為84.7％，但是，以農(nóng)村就業(yè)比重高居不下為特征的國民經(jīng)濟(jì)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然突出。該年的農(nóng)村就業(yè)比重仍然高達(dá)67.2％，城鎮(zhèn)就業(yè)僅有32.8％，如果減去農(nóng)村中的非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，完全從事農(nóng)業(yè)的就業(yè)比重仍然高達(dá)44.1％。因此，隨著農(nóng)業(yè)對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)程度的提高和效益農(nóng)業(yè)壓力的加大，農(nóng)村中的就業(yè)不足現(xiàn)象將可能更為嚴(yán)重。二是，美、加、英、法等發(fā)達(dá)國家的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重和產(chǎn)值比重二者基本上都是相當(dāng)?shù)模唇甓荚?2～74％左右的水平；中國相比這些國家來說，應(yīng)該是勞動(dòng)力的生產(chǎn)效率不會(huì)高于它們，第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)密集程度更大。即意味著，中國在第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比應(yīng)該大于其產(chǎn)值比，就像其他許多發(fā)展中國家那樣（如韓國為61：51、馬來西亞為50：41、菲律賓為45：45、巴西為56：50等等）。但是奇怪的是，中國第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比是33.6％，但是就業(yè)比只有27.7％，反而小于5.9個(gè)百分點(diǎn)。這說明，中國的第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)制中存在問題，很可能是具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的行政進(jìn)入壁壘等舊的經(jīng)濟(jì)形態(tài)所造成。例如，作為反證，在較大程度上擺脫舊經(jīng)濟(jì)形態(tài)的“浙江就業(yè)模式”中，近兩年來的三產(chǎn)對(duì)GDP增長(zhǎng)的實(shí)際貢獻(xiàn)率為57.5％，而三產(chǎn)吸納勞動(dòng)力所占比例達(dá)到近70％。三是，中國經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革，意味著非公有制的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)將成為國民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)主體和就業(yè)主體。到2001年，雖然城鎮(zhèn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到和超過了半壁江山，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)（非國有和國有控股，非集體）的工業(yè)總產(chǎn)值比重達(dá)到55％，就業(yè)比重達(dá)到62.7％，但是，由于民營(yíng)企業(yè)在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的困難所造成的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，尤其是在改革滯后和鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施不到位的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，民營(yíng)企業(yè)或民間自主就業(yè)迄今為止并沒有成為支撐中國就業(yè)格局的有力主體，民間由企業(yè)創(chuàng)新所導(dǎo)致的核心就業(yè)量嚴(yán)重不足。在國家采取各種措施擴(kuò)大非核心就業(yè)量的情況下，中國目前的城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率仍然在7％（中共十六大新聞發(fā)布會(huì)公布的數(shù)據(jù)）或在其以上（有關(guān)方面研究的數(shù)據(jù)估計(jì)）。
　　所以，在中國宏觀經(jīng)濟(jì)的就業(yè)方面所面臨的關(guān)鍵性困難，就是如何實(shí)現(xiàn)就業(yè)體制和機(jī)制的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
　　　
　　二、新就業(yè)政策的內(nèi)容和特點(diǎn)
　　　
　　在2002年11月召開的黨的十六大及其前后的一段時(shí)間里，中國政府出臺(tái)了一系列有關(guān)就業(yè)問題的新政策。這些新政策不同于以往的“再就業(yè)工程”政策，也不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家一般的就業(yè)促進(jìn)政策，具有面對(duì)中國就業(yè)特殊困難的針對(duì)性。
　　在改善勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求方面，新政策的內(nèi)容有這樣一些。一是，鼓勵(lì)民間創(chuàng)業(yè)和通過創(chuàng)業(yè)積累自己的財(cái)產(chǎn)，不以財(cái)產(chǎn)的有無和多寡作為劃分政治立場(chǎng)的依據(jù)，為中國社會(huì)實(shí)現(xiàn)從“勞動(dòng)致富”（服從政府的號(hào)召和分配向農(nóng)村集體、工廠和其他單位提供勞動(dòng)而致富）向“創(chuàng)業(yè)致富”（響應(yīng)市場(chǎng)的信號(hào)向國際國內(nèi)市場(chǎng)尋找開創(chuàng)盈利事業(yè)、企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)而致富的機(jī)會(huì)）的轉(zhuǎn)變，從而為未來創(chuàng)造出大量的就業(yè)機(jī)會(huì)打開了政治大門。按照傳統(tǒng)馬克思主義的理論，社會(huì)主義是在資本主義高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，社會(huì)代表無產(chǎn)階級(jí)的利益沒收了全社會(huì)的私有財(cái)產(chǎn)，取消了商品生產(chǎn)。因此，在社會(huì)主義社會(huì)里，無產(chǎn)階級(jí)是最先進(jìn)的社會(huì)力量，一切生產(chǎn)資料或財(cái)產(chǎn)歸全民所有。那些在社會(huì)主義的過渡時(shí)期仍然擁有部分財(cái)產(chǎn)的人，就屬于落后的階級(jí)或階層。中國現(xiàn)實(shí)的社會(huì)主義證明，商品生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅無法取消，還是生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)主義成功的必由之路。但是，在人們的觀念中，仍然束縛于傳統(tǒng)的社會(huì)主義思想，無產(chǎn)階級(jí)和有產(chǎn)階級(jí)二者之間的“財(cái)產(chǎn)”的有無和多寡之分，仍然是區(qū)分“先進(jìn)”與“落后”的分水嶺。在改革實(shí)踐中，也出現(xiàn)了黨員干部帶領(lǐng)職工群眾創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富和個(gè)人財(cái)富，取得合法收入，反而自己成為“落后反動(dòng)”的資產(chǎn)階級(jí)或有產(chǎn)階級(jí)的一員，成了革命的對(duì)象的十分矛盾的現(xiàn)象。這種矛盾必然限制人們創(chuàng)業(yè)和提供就業(yè)機(jī)會(huì)的積極性。面對(duì)這種理論上的矛盾和障礙，十六大報(bào)告毅然提出，“不能簡(jiǎn)單地把有沒有財(cái)產(chǎn)、有多少財(cái)產(chǎn)當(dāng)作判斷人們政治上先進(jìn)和落后的標(biāo)準(zhǔn)”，從而有利于“營(yíng)造鼓勵(lì)人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的社會(huì)氛圍”。
　　二是，認(rèn)定按生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)進(jìn)行收入分配的合法性，否定勞動(dòng)作為收入分配依據(jù)的“一元論”，為人們積極參與商品生產(chǎn)和社會(huì)分工，通過分工促進(jìn)就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，提供了分配上的產(chǎn)權(quán)界定和收入激勵(lì)。按照分工效率原理和市場(chǎng)交換效率原理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是不同生產(chǎn)要素所有者之間的合作貢獻(xiàn)過程，如果只是認(rèn)定勞動(dòng)要素的分配合理性而否定其他生產(chǎn)要素的分配合理性，其結(jié)果就會(huì)是其他生產(chǎn)要素供給的萎縮和分工的惡化，社會(huì)生產(chǎn)就最終會(huì)陷入混亂和停滯。只有在假定沒有商品生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，其他要素為全社會(huì)共有，勞動(dòng)才可能成為分配消費(fèi)品或其他財(cái)富的唯一依據(jù)，而這樣的假定顯然是不現(xiàn)實(shí)的。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，必然更大量的存在中小型企業(yè)，業(yè)主的收入往往是資本、勞動(dòng)、管理、房地產(chǎn)等等要素產(chǎn)生收入的混合體，如果僅僅承認(rèn)其勞動(dòng)收入而否定其他收入，必定會(huì)損害中小企業(yè)的正當(dāng)權(quán)利，使中小企業(yè)能夠發(fā)揮的創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)功能大大萎縮。因此，十六大報(bào)告明確指出，“一切合法的勞動(dòng)收入和非勞動(dòng)收入，都應(yīng)該得到保護(hù)。”黨和國家“確立勞動(dòng)、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的原則，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”
　　三是，在企業(yè)的所有制形式上，確定非公有的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要社會(huì)地位，否定對(duì)于非公有制經(jīng)濟(jì)的歧視政策對(duì)待，為中國的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)為支持中國就業(yè)的主要力量掃清了所有制上的障礙。正如前面所指出的，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中是企業(yè)而非政府作為人們就業(yè)的主渠道，而企業(yè)吸納勞動(dòng)力就業(yè)的力量主要來自于民營(yíng)企業(yè)而非國有企業(yè)，因此真正的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)，就業(yè)問題的全面解決也需要依靠民營(yíng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)主體。所以，否定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，在一定意義上就意味著，否定或堵死中國就業(yè)問題解決的出路。對(duì)此，十六大報(bào)告在肯定了國有經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵性作用和集體經(jīng)濟(jì)的重要組成部分的作用之后，前所未有地強(qiáng)調(diào)“個(gè)體、私營(yíng)等各種形式的非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。
　　四是，在黨和國家的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)布局、企業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)服務(wù)和管理制度等等方面，全面重視就業(yè)問題的解決，提出要千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)。十六大報(bào)告專門開辟一節(jié)，論述就業(yè)和人民生活改善的重要性，與全國再就業(yè)工作會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等等其他重要會(huì)議的文件一道，承諾從長(zhǎng)期戰(zhàn)略、短期政策、宏觀總量均衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、市場(chǎng)管理制度等等各個(gè)方面關(guān)注和致力于就業(yè)問題的解決，并且認(rèn)識(shí)到“就業(yè)是民生之本”。這些事項(xiàng)如果得到落實(shí)，將為中國的企業(yè)創(chuàng)新，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及最終的就業(yè)問題的全面解決，提供一個(gè)不可缺少的寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策環(huán)境。
　　　五是，實(shí)行一些具體的鼓勵(lì)服務(wù)型和勞動(dòng)密集型企業(yè)發(fā)展的政策。例如，對(duì)于現(xiàn)有的服務(wù)型企業(yè)，除了特殊的行業(yè)以外，當(dāng)年新招收的下崗失業(yè)人員達(dá)到職工總數(shù)30％以上，并且簽訂3年以上期限的勞動(dòng)合同的，三年內(nèi)減免征企業(yè)所得稅；對(duì)于相同情況的新辦服務(wù)型企業(yè)，則可以3年內(nèi)免征4稅，即營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和所得稅；對(duì)于招收比例達(dá)不到30％的，也可按相應(yīng)比例減征所得稅；對(duì)于國有大中型企業(yè)主輔業(yè)分離改制，輔業(yè)獨(dú)立的三產(chǎn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，原有職工可從中獲得一部分股份產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，并且經(jīng)認(rèn)定可以3年內(nèi)免征企業(yè)所得稅。
　　在改善勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給環(huán)境方面，新政策的內(nèi)容有：第一，在勞動(dòng)力流動(dòng)和居住管理上不得不仍然保留戶口制度的基礎(chǔ)上，實(shí)行戶口的居住登記功能與其他多項(xiàng)附加功能的剝離，讓戶口逐漸不再成為人們?cè)诠裆矸萜降取⒙殬I(yè)選擇權(quán)利、就業(yè)和居住地點(diǎn)選擇權(quán)利、享受公共服務(wù)、旅行、購物購房、本人和子女受教育、出國、社會(huì)保障的權(quán)利等等這些市場(chǎng)就業(yè)的前提條件形成上的障礙。
　　第二，對(duì)于從2003年開始，每年的規(guī)模達(dá)到210萬人以上，占每年新增勞動(dòng)力就業(yè)總量的18％左右的高校畢業(yè)生，國務(wù)院四個(gè)部（教育、公安、人事、勞動(dòng)和社會(huì)保障部）在《關(guān)于切實(shí)做好普通高校畢業(yè)生就業(yè)的通知》中聯(lián)合決定，取消省會(huì)及省會(huì)以下城市原來的戶口限制指標(biāo)和區(qū)域進(jìn)人指標(biāo)，允許各類高校畢業(yè)生跨省跨地區(qū)就業(yè)，給予這部分就業(yè)者和用人單位完全的就業(yè)選擇自主權(quán)。
　　第三，進(jìn)一步放開和規(guī)范農(nóng)村勞動(dòng)力向城市或城鎮(zhèn)的流動(dòng)，把規(guī)范勞動(dòng)力流動(dòng)政策的設(shè)計(jì)著眼點(diǎn)從“合理卡死”和“初步放開”轉(zhuǎn)變到“合理引導(dǎo)”和“積極放開”的方面。
　　第四，對(duì)于大部分原來在國有企業(yè)中工作的身體健康下降、技能陳舊單一、年齡偏大，而現(xiàn)有人數(shù)在1000萬左右的中年下崗和失業(yè)職工，國家十一個(gè)部委聯(lián)合出臺(tái)了幫助和扶持其自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的政策。具體內(nèi)容包括：（1）發(fā)放規(guī)范統(tǒng)一的《再就業(yè)優(yōu)惠證》，憑證享受就業(yè)扶持政策。有獲證資格的人員包括，國企下崗職工、國企失業(yè)人員、國企關(guān)閉破產(chǎn)無業(yè)人員、失業(yè)一年以上的其他城鎮(zhèn)低保人員。（2）個(gè)體經(jīng)營(yíng)的三年內(nèi)免4稅（除了建筑娛樂等等特殊行業(yè)以外），即營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加稅和所得稅。（3）個(gè)體經(jīng)營(yíng)的三年內(nèi)免18種收費(fèi)（同樣除了特殊行業(yè)），其中包括工商行政管理部門的6費(fèi)（即開業(yè)、副本、變更等登記費(fèi)，工商管理費(fèi)，廣告注冊(cè)費(fèi)，集貿(mào)市場(chǎng)管理費(fèi)，合同鑒證費(fèi)，示范合同工本費(fèi)），衛(wèi)生行政管理部門的6費(fèi)（衛(wèi)生監(jiān)測(cè)費(fèi)，衛(wèi)生質(zhì)量檢驗(yàn)費(fèi)，預(yù)防體檢費(fèi)，預(yù)防接種勞務(wù)費(fèi)，衛(wèi)生許可證工本費(fèi)，民辦醫(yī)療管理費(fèi)），勞動(dòng)保障部門的2費(fèi)（勞動(dòng)合同鑒證費(fèi)和職業(yè)資格證書費(fèi)），以及其他4個(gè)政府部門的各一費(fèi)（稅務(wù)部門的稅務(wù)登記證工本費(fèi)，民政部門的民辦非企業(yè)單位登記費(fèi)，公安部門的特種行業(yè)許可證工本費(fèi)，煙草部門的煙草零售許可證費(fèi)）。（4）中央財(cái)政貼息貸款，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。貸款條件是當(dāng)?shù)負(fù)?dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保，額度和期限是2萬元左右和2年時(shí)間以內(nèi)，確需要延長(zhǎng)者可展期一次。
　　第五，對(duì)于從事社區(qū)公益性崗位工作的失業(yè)和下崗人員，政府實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼政策，以鼓勵(lì)人們從社區(qū)就業(yè)（其占總就業(yè)的平均水平在發(fā)達(dá)國家為30％左右，但是在我國僅為4％）領(lǐng)域和公益性就業(yè)領(lǐng)域中開拓和發(fā)現(xiàn)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。
　　　
　　三、新就業(yè)政策進(jìn)一步設(shè)計(jì)和完善需要注意的問題
　　　
　　對(duì)于某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的評(píng)價(jià)，一方面要看其在解決實(shí)際經(jīng)濟(jì)問題上的針對(duì)性，即政策作用的方向要準(zhǔn)；另一方面要考察其政策思想的基礎(chǔ)的牢固性，即政策作用要高效有力。中國政府出臺(tái)的這些新的就業(yè)政策，首先是國家應(yīng)對(duì)當(dāng)前緊迫的就業(yè)問題的產(chǎn)物，具有時(shí)間和地點(diǎn)上的特殊性。但是，就業(yè)問題是任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的問題，因此任何國家的就業(yè)問題在其實(shí)質(zhì)上具有一般性。我們不能因?yàn)榧庇卺t(yī)治中國當(dāng)前就業(yè)或失業(yè)困難的“標(biāo)”，而忽視有效率的就業(yè)作為宏觀經(jīng)濟(jì)或甚至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的“本”的建立。
　　上面我們分析了中國就業(yè)困難的特殊性所在，知道了在中國宏觀經(jīng)濟(jì)的就業(yè)方面所面臨的關(guān)鍵性困難，就是在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體制和宏觀運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上的情況下，如何實(shí)現(xiàn)就業(yè)體制和機(jī)制的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。從這個(gè)角度來看，新的就業(yè)政策在力求培育中國就業(yè)市場(chǎng)上新的勞動(dòng)力需求主體，通過政治制度、產(chǎn)權(quán)制度、分配制度、戰(zhàn)略方針和優(yōu)惠政策等等方面的改變和創(chuàng)新，促進(jìn)就業(yè)需求量的擴(kuò)大方面，其方向的針對(duì)性應(yīng)該說是對(duì)的。同時(shí)，新的就業(yè)政策在把受到傳統(tǒng)計(jì)劃就業(yè)體制和就業(yè)城鄉(xiāng)分割體制嚴(yán)重束縛的勞動(dòng)者解放出來，通過改變戶口限制制度、人事指標(biāo)控制制度、人口流動(dòng)制度，和實(shí)行困難勞動(dòng)力就業(yè)扶持措施、鼓勵(lì)就業(yè)領(lǐng)域開發(fā)措施等等途徑，改善中國勞動(dòng)力在市場(chǎng)上的就業(yè)環(huán)境條件，幫助重塑具有新的政治地位、精神風(fēng)貌和人格狀態(tài)的勞動(dòng)力供給主體，其方向的針對(duì)性上也應(yīng)該是對(duì)的。
　　不過，在新的就業(yè)政策的設(shè)計(jì)和就業(yè)政策的進(jìn)一步完善的工作方面，一些基本的政策設(shè)計(jì)思想是必須牢牢把握的。
　　就業(yè)政策設(shè)計(jì)思想之一是，就業(yè)的本質(zhì)是勞動(dòng)和分工。人類為了滿足物質(zhì)、文化和精神的需要，才產(chǎn)生了對(duì)于經(jīng)濟(jì)財(cái)富的需求；而為了實(shí)現(xiàn)這種需求，人們才把各種類型的勞動(dòng)與其他生產(chǎn)要素結(jié)合在一起，使得個(gè)人財(cái)富和社會(huì)財(cái)富不斷增長(zhǎng)。作為創(chuàng)造財(cái)富的最為主動(dòng)的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)在創(chuàng)造客觀財(cái)富的同時(shí)，也創(chuàng)造了人類社會(huì)生存的一種方式──就業(yè)。隨著勞動(dòng)分工的擴(kuò)大，就業(yè)的類型和規(guī)模不斷增多和增大。一定的就業(yè)量，成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重大目標(biāo)之一，就是維持一定水平的就業(yè)。然而，我們恐怕不能忘記就業(yè)的本質(zhì)是發(fā)展勞動(dòng)分工和增加社會(huì)財(cái)富。因此，對(duì)于表面上的就業(yè)量擴(kuò)大而實(shí)際上沒有或不利于勞動(dòng)分工的擴(kuò)展和財(cái)富的增加的做法，應(yīng)該是不值得追求的。
　　　
　　社會(huì)財(cái)富以前所未有的速度創(chuàng)造出來，這種速度是勞動(dòng)分工擴(kuò)展和產(chǎn)品服務(wù)交換相互促進(jìn)的結(jié)果。這是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“斯密定理”和“揚(yáng)格定理”相結(jié)合所能夠告訴我們的。但是，只有聯(lián)系到熊彼特理論，我們才能認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)在創(chuàng)新中才能產(chǎn)生巨大的效率和巨大的財(cái)富。勞動(dòng)分工和產(chǎn)品交換成為企業(yè)創(chuàng)新的媒介和手段。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中就業(yè)的主體就不是簡(jiǎn)單增大的勞動(dòng)量，而是直接從事企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的勞動(dòng)量，以及圍繞著企業(yè)創(chuàng)新而進(jìn)行的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、社會(huì)生活創(chuàng)新和其他知識(shí)和理論創(chuàng)新的勞動(dòng)量。為了擴(kuò)大市場(chǎng)就業(yè)就必須首先擴(kuò)大與企業(yè)創(chuàng)新相聯(lián)系的核心就業(yè)。
　　就業(yè)政策設(shè)計(jì)思想之三是，現(xiàn)代就業(yè)方式是公民自食其力與自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的結(jié)合體。如果說人類社會(huì)早期的就業(yè)僅僅是為了人的生存和自食其力，那么，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的就業(yè)就越來越多地顧及到就業(yè)活動(dòng)中的人權(quán)和人的全面需要。早期的社會(huì)主義思想正確地批判了早期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中從事就業(yè)活動(dòng)的人完全服從和服務(wù)于財(cái)富的生產(chǎn)和積累，致使人權(quán)和人的需要被嚴(yán)重扭曲的狀況。根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)中的法律和人權(quán)面前人人平等的原則，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越注重社會(huì)成員在獲得教育和培訓(xùn)、社會(huì)事務(wù)參與、信息的擁有、公共財(cái)富的享受等等方面的平等權(quán)利，這樣，在就業(yè)中的勞動(dòng)者就越來越擺脫了早期社會(huì)的沒有知識(shí)和信息而只有一付體力的狀態(tài)。人們也就越來越意識(shí)到自己的全面需要滿足的意義。按照馬斯洛等學(xué)者的研究，人的最高層次的需要是自我實(shí)現(xiàn)的需要。所以，就業(yè)政策的設(shè)計(jì)需要考慮人們?cè)诰蜆I(yè)中的自食其力和自我實(shí)現(xiàn)需要。就是說，既要注意人們?cè)诰蜆I(yè)中的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保護(hù)，又要注意允許人們開發(fā)和選擇自己愛好的就業(yè)方式。
　　就業(yè)政策設(shè)計(jì)思想之四是，各類就業(yè)具有替代性和互促性，要以互促性作為就業(yè)發(fā)展的準(zhǔn)則。整個(gè)社會(huì)的就業(yè)并不是互不相關(guān)的，不同行業(yè)、區(qū)域或領(lǐng)域里的就業(yè)就像一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)一樣存在互動(dòng)關(guān)系。正如有效率的分工能夠促進(jìn)總體分工規(guī)模的擴(kuò)大，而無效率或反效率的分工會(huì)促使總體分工規(guī)模的萎縮一樣，就業(yè)也有促進(jìn)和替代其他就業(yè)量的不同類型。比如，從國際社會(huì)的角度來看，發(fā)展中國家的低成本的勞動(dòng)密集型行業(yè)的就業(yè)，通過產(chǎn)品和勞務(wù)輸出的效應(yīng)，就具有替代發(fā)達(dá)國家相應(yīng)行業(yè)就業(yè)的作用。而信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)發(fā)展，就具有促進(jìn)所有信息技術(shù)應(yīng)用行業(yè)的就業(yè)擴(kuò)大的作用。就中國的國內(nèi)情況而言，我們要注意鼓勵(lì)和發(fā)展具有互促性的就業(yè)類型，如基本建設(shè)和勞務(wù)服務(wù)方面的農(nóng)民工就業(yè)，餐飲服務(wù)方面的下崗人員就業(yè)，民營(yíng)和個(gè)體企業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)性就業(yè)，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的經(jīng)紀(jì)人的就業(yè)，維護(hù)社會(huì)治安和社會(huì)秩序的就業(yè)等等，都能夠拉動(dòng)或促進(jìn)相互關(guān)聯(lián)的就業(yè)的發(fā)展；同時(shí)，要限制和削弱一些具有國內(nèi)替代性和破壞性的就業(yè)類型，如人浮于事并且沒事找事的行政機(jī)關(guān)就業(yè)，給老百姓造成過重負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)就業(yè)，給消費(fèi)者和其他企業(yè)帶來過高成本負(fù)擔(dān)的行政壟斷行業(yè)就業(yè)，可能受到地方保護(hù)的假冒偽劣產(chǎn)品生產(chǎn)的就業(yè)，生產(chǎn)大量積壓產(chǎn)品而又不能破產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)的那些國有企業(yè)的就業(yè)，造成大規(guī)模環(huán)境和資源的污染或破壞的違法企業(yè)的就業(yè)等等，只會(huì)侵蝕社會(huì)的總體就業(yè)量，替代和限制真正就業(yè)尤其是核心就業(yè)的發(fā)展。
　　所以，為了促使新的就業(yè)體制和機(jī)制的盡快形成，在就業(yè)政策的進(jìn)一步設(shè)計(jì)上需要完善如下方面。（一）加強(qiáng)全社會(huì)的組織文明建設(shè)。社會(huì)就業(yè)是一個(gè)在全社會(huì)相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)體，就業(yè)本身的健康狀態(tài)與整個(gè)社會(huì)發(fā)展的健康狀態(tài)緊密相關(guān)。為了促使全社會(huì)的發(fā)展和現(xiàn)代化，我國早就提出要進(jìn)行物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。今天，我們?cè)谶@兩個(gè)文明的建設(shè)上取得了不小的成就。但是，從發(fā)展的進(jìn)程來看，僅僅有發(fā)達(dá)的物質(zhì)文明和精神文明可能還是不夠的，還需要補(bǔ)組織文明這一課。從就業(yè)上的困難，許多人開始發(fā)現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)體制改革上有問題；從經(jīng)濟(jì)體制改革上的困難，人們又發(fā)現(xiàn)是政治體制改革上有問題；從政治體制改革上的困難，人們又開始指出是否要注意在物質(zhì)文明和精神文明之外的制度文明或政治文明的建設(shè)。其實(shí)在理論上，社會(huì)學(xué)界中包括費(fèi)孝通等資深學(xué)者早就研究到，文化或文明在全面的意義上包括3類，即器物文化或器物文明、組織文化或組織文明、以及精神文化或精神文明。筆者現(xiàn)在無法考證，當(dāng)年提出（兩個(gè)）“文明建設(shè)”的時(shí)候，怎么就把組織文明的建設(shè)給漏掉或丟掉了。筆者可以確定的是，中國改革開放之初所引入的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主流理論即新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，卻是完全無法解釋分工的組織結(jié)構(gòu)或社會(huì)組織變化問題的。組織文明的建設(shè)，就意味著社會(huì)組織的形態(tài)、類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和規(guī)則（制度），也必須隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要而不斷發(fā)展、調(diào)整自己、與時(shí)俱進(jìn)。落后的社會(huì)組織會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展和利用，先進(jìn)的社會(huì)組織會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展和利用。這一點(diǎn)，只有在社會(huì)就業(yè)問題上，或在就業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的時(shí)候，才特別明顯的表現(xiàn)出來。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全民就業(yè)組織，是以貧困和愚昧為代價(jià)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)把富裕和知識(shí)帶給了全社會(huì)，社會(huì)組織就必須轉(zhuǎn)變自己，以適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。否則，失去組織文明建設(shè)的社會(huì)必然會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性失業(yè)（即核心就業(yè)缺失）等社會(huì)組織方面的問題。（二）以就業(yè)互促性標(biāo)準(zhǔn)來考察國內(nèi)現(xiàn)有的就業(yè)格局的合理性。盡管經(jīng)濟(jì)的全球化把各國經(jīng)濟(jì)更加緊密地聯(lián)系在一起，但是與國民的公共利益密切相關(guān)的國家利益仍然是國際交往的一個(gè)基本準(zhǔn)則。因此，與資本、技術(shù)、管理等其他生產(chǎn)要素的國際廣泛流動(dòng)不同，勞動(dòng)力的就業(yè)仍然遇到嚴(yán)格的國家界限。換句話說，在就業(yè)問題上，各國國際規(guī)則是“內(nèi)外有別”。面對(duì)這種國際現(xiàn)實(shí)，我們的就業(yè)政策在促進(jìn)出口產(chǎn)品生產(chǎn)的就業(yè)上，就需要充分發(fā)揮我們的靜態(tài)比較優(yōu)勢(shì)和培養(yǎng)我們的動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)，以充實(shí)我們的國際競(jìng)爭(zhēng)力，去替代別國沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品和就業(yè)，從而占領(lǐng)國際間無形的就業(yè)市場(chǎng)的份額。但是，在促進(jìn)國內(nèi)銷售產(chǎn)品和服務(wù)的就業(yè)上，就需要采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，即就業(yè)互促性的標(biāo)準(zhǔn)。就是說，對(duì)于主要服務(wù)于國內(nèi)需求的就業(yè)，首先需要把阻礙和扼殺其他大量就業(yè)的那些就業(yè)給清除掉；其次，對(duì)于那些符合公平競(jìng)爭(zhēng)原則的具有替代性的就業(yè)活動(dòng)，任其自然發(fā)展，但是對(duì)于違背公平競(jìng)爭(zhēng)原則的替代性就業(yè)，就要給予限制；最后，對(duì)于大量的具有明顯的就業(yè)互促性的創(chuàng)新性就業(yè)，無論其屬于大企業(yè)還是小企業(yè)，高新技術(shù)企業(yè)還是傳統(tǒng)技術(shù)企業(yè)，都給予積極的政策鼓勵(lì)，為其發(fā)展提供一切可能的支持。（三）把政府用于改善就業(yè)供給方面的財(cái)政力量主要放到基礎(chǔ)教育（包括初等和中等教育）的建設(shè)上。如同其他發(fā)展中國家的就業(yè)轉(zhuǎn)型一樣，在中國從一個(gè)就業(yè)結(jié)構(gòu)上的農(nóng)業(yè)國向工業(yè)化轉(zhuǎn)型的過程中，勞動(dòng)力的國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)就集中在加工制造業(yè)領(lǐng)域，因此，中國作為“世界工廠”的呼聲開始在國際國內(nèi)浮現(xiàn)。對(duì)此，我們一定要有清醒的頭腦。與最早享有“世界工廠”稱號(hào)的當(dāng)年英國的情況相比，我們相同的僅僅是大量工業(yè)制造品輸出到世界各地，但是不同的是，我們輸出的主要是低技術(shù)的制造品（所謂的1億條褲子換1架波音），新技術(shù)產(chǎn)品出口的大部分是外資企業(yè)或跨國公司生產(chǎn)的，大部分出口制造品的技術(shù)和設(shè)計(jì)專利以及品牌為外國或發(fā)達(dá)國家所擁有，出口制造品面臨國內(nèi)和國際眾多同類企業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，出口伴隨著實(shí)際上是作為國民收入損失的大量的出口退稅（例如近兩年的出口退稅額估計(jì)每年達(dá)到1200多億元），出口后的分銷、物流和售后服務(wù)的利潤(rùn)為國外所控制等等，所以，即使面對(duì)2002年高達(dá)20％左右的出口大好形勢(shì)，我們從出口增加的利潤(rùn)和國民收入仍然微乎其微。出口的利潤(rùn)通過上游截流、中游分流和下游斷流幾乎被國外的其他環(huán)節(jié)瓜分殆盡。正是所謂“此世界工廠非彼世界工廠”。除了出口產(chǎn)品外，國內(nèi)產(chǎn)品市場(chǎng)上也面臨普通制造品過剩的局面。其原因，除了退出機(jī)制障礙等等體制問題以外，勞動(dòng)力質(zhì)量的升級(jí)換代進(jìn)程太慢是一個(gè)重要原因。中國經(jīng)過25年的改革開放和保持平均在9％左右的發(fā)展速度，在制造業(yè)方面應(yīng)該能夠與更低發(fā)展水平的其他發(fā)展中國家拉開一個(gè)差距，從事具有一定差異化產(chǎn)品的生產(chǎn)和競(jìng)爭(zhēng)。但是卻沒有。問題就主要出在以農(nóng)村教育為主的基礎(chǔ)教育沒有及時(shí)跟上。中國從人口和教育結(jié)構(gòu)的變遷來看，高等教育的數(shù)量不是太多，而是太少。但是，近幾年的高校畢業(yè)情況以及明年達(dá)到210萬以上的高校畢業(yè)生的就業(yè)預(yù)期困難，又顯得高等教育似乎供過于求。其中的問題，還是主要出在整個(gè)教育結(jié)構(gòu)失衡，基礎(chǔ)教育發(fā)展太弱，由于沒有足夠配套的基礎(chǔ)教育水平就業(yè)量的支撐（例如近年出現(xiàn)的機(jī)械模具工、鉗工、建筑監(jiān)理人員、水利施工高級(jí)工人等等人員的普遍缺乏），高等教育水平的就業(yè)量也無法發(fā)展。所以，大力發(fā)展基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村的基礎(chǔ)教育是當(dāng)前就業(yè)政策及其配套財(cái)政投入的當(dāng)務(wù)之急